О тезисах Концепции системы государственного управления
При написании Концепции используется терминология во многом отличная от общепринятой в теории государства и права, Конституционном праве, административном праве, государственном управлении и политологии. Причина: в рамках общепринятой терминологии изложение идей Концепции невозможно. Основы предлагаемой Концепции отличны от основ любой из существующих сегодня систем государственного управления.
Выложенную сегодня Концепцию системы государственного управления следует рассматривать как черновик, требующий в будущем существенных правок и корректировок. Но из этого черновика уже в полном объеме видна логика того конечного продукта, который планируется создать. Все аналитические статьи Концепции логически связаны и применение их идей без понимания этой логической связи на практике будет неэффективно или невозможно. Основным результатом работы должен стать проект Конституции РФ, положения которой создадут в государстве фундаментально новую систему государственного управления. Статьи того, что сегодня имеет рабочее название «Концепция системы государственного управления» с правками и корректировками будут использованы в пояснительной записке к проекту Конституции РФ после того, как этот проект будет написан.
Понятие государственного управления
Государственное управление исчерпывающе сводится к принятию следующих трех видов государственных управленческих решений:
1) решение, оформленное в форме нормативного правового акта: Конституции РФ, Федерального Конституционного закона, Федерального закона, Указа Президента РФ, Постановления Правительства РФ и т.п.;
2) решение, оформленное в форме ненормативного правового акта, действия (бездействия), принятое в соответствии с нормативным правовым актом;
3) решение, оформленное в форме ненормативного правового акта, во исполнение которого принимается решение первого вида.
По степени воздействия наибольший масштаб действия и значимость имеют государственные управленческие решения первого вида. Это воздействие может быть разрушительным (когда в законодательстве присутствуют дестабилизирующие факторы) или созидательным. Крах экономики современного государства идет через низкое качество трех видов государственных управленческих решений, а возрождение - через их высокое качество.
Понятие дестабилизирующего фактора
Предлагаемая Конституция РФ всё правовое поле в Российской Федерации разделяет на три вида правовых норм:
1) Определяющие нормы – это нормы права, определяющие цели и принципы правового регулирования (цели и принципы государственного управления);
2) Обеспечивающие нормы – это нормы права, обеспечивающие достижение целей и соблюдение принципов правового регулирования;
3) Устанавливающие нормы – это нормы права, юридически закрепляющие наличие определенных фактов, и которые определенно не могут быть отнесены к первым двум видам.
Те обеспечивающие нормы права, которые не являются наиболее эффективным из всех возможных средством достижения конкретной цели правового регулирования или соблюдения конкретного принципа правового регулирования (включая отсутствие в законодательстве необходимых обеспечивающих норм права) признаются дестабилизирующими факторами по установленной процедуре.
Понятие профессиональной некомпетентности должностных лиц
(должностного правонарушения)
Каждый чиновник обязан обеспечить достижение целей своей деятельности наиболее эффективным на момент принятия решения способом, т.е. выбрать лучшее средство достижения поставленной перед ним цели (определяющих норм права) из всех возможных средств. Неисполнение этой обязанности является должностным правонарушением.
Вводится принцип государственного управления: если иное не следует из внутренней природы деятельности чиновника, каждое государственное управленческое решение принимается чиновником на основании информации, содержащейся в соответствующей единой информационной базе на дату принятия решения. Каждый чиновник работает с четко определенными едиными информационными базами, информация из которых является необходимой и достаточной для принятия им профессиональных решений. Считается, что чиновник принял непрофессиональное государственное управленческое решение, если на основании анализа имеющейся в единой информационной базе информации на дату принятия решения он выбрал не самое эффективное средство достижения цели своей деятельности.
Возможна ситуация, что единая информационная база содержит недостоверную, искаженную или неполную информацию, в результате чего чиновник, руководствуясь информацией из этой базы, выбирает не самое эффективное средство достижения цели своей деятельности. В этом случае нет должностного правонарушения и нет оснований для установления факта профессиональной некомпетентности этого чиновника, потому что не он допустил дефект в содержании единой информационной базы. Но есть чиновники, которые отвечают за корректное функционирование соответствующей единой информационной базы. При наличии оснований за не обеспечение корректного функционирования единой информационной базы соответствующий чиновник несет ответственность за допущенное им должностное правонарушение.
Процедура экспертизы нормативных правовых актов
Процедура выявления и устранения из законодательства дестабилизирующих факторов.
Кадровая политика в публичных органах
Кадровая политика осуществляется на основании правил карьерного роста и спуска вниз по карьерной лестнице за непрофессионализм. Информация о каждом должностном правонарушении чиновника размещается в соответствующей единой информационной базе. Только на основании информации из этой базы происходит движение чиновника вверх или вниз по карьерной лестнице. За любым назначением чиновника на должность с нарушением вышеуказанных правил или без надлежащего учета данных единой информационной базы следует привлечение к ответственности лица, сделавшего назначение.
Правоохранительные органы
Фундаментально пересматривается деятельность правоохранительных органов по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и административных правонарушений. Без этого звена Концепция будет неработоспособной.
О коррупции
В государственных органах существует два вида коррупции (см. статью Два вида коррупционных преступлений в органах публичной власти). Первый вид - это когда коррупцию вызывает дефект законодательства (дестабилизирующий фактор). В качестве примера приводится ситуация с регистрацией сделок с недвижимостью, но таких примеров можно набрать тысячи. В этой ситуации ни чиновник-регистратор ни риэлтор, действуя разумно, не проявят инициативы по борьбе с коррупцией. Риелторы и чиновники могут меняться, но пока существует в законодательстве дестабилизирующий фактор, латентная коррупция будет оставаться. Устранение дестабилизирующего фактора устранит коррупцию. Данный феномен возникновения левого дохода чиновника хорошо известен в неформальных кулуарах власти. На руководящие должности, позволяющие централизованно собирать такой левый доход, сажают своих людей. Руководствуясь такой логикой, формируется исполнительная власть (см. статью Концепция работы Правительства Российской Федерации). В данном случае имеет место дефект всей системы, исправив который возможно устранить коррупцию. Но при его наличии борьба с коррупцией - это война с ветряными мельницами. Система - это единое целое. Устранение этого дефекта несовместимо с системой государственного управления, существующей сегодня в России или в любом другом демократическом государстве.
Ветви власти
Фундаментально иначе регламентируется деятельность законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Вводится президентская ветвь власти, которая занимается только административным ресурсом в трех ветвях власти.
Административный ресурс – это государственное управленческое решение президентской ветви власти, которое принимается только и исключительно, когда эффективное достижение целей и принципов правового регулирования в Российской Федерации (целей и принципов государственного управления) в конкретном случае невозможно на основании положений соответствующего нормативного правового акта, регламентирующего деятельность законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Поэтому использование административного ресурса не соответствует положениям вышеуказанного нормативного правового акта, не влечет отмены этих положений и имеет одноразовое применение. Целью работы административного ресурса является эффективное достижение целей и принципов правового регулирования в таких случаях.
Использование административного ресурса допустимо только и исключительно в случаях, когда затрагиваются вопросы, не вмешательство в решение которых административного ресурса повлечет за собой массовое нарушение прав населения. Во всех остальных случаях использование административного ресурса запрещено и наказуемо.
Существуют две предпосылки, обеспечивающие необходимость наличия на практике административного ресурса в системе государственного управления:
Дестабилизирующие факторы;
Дефекты человеческого фактора.
На примерах эти предпосылки анализируются в статье «Концепция судебной власти в Российской Федерации».
Разделение государственной власти в Российской Федерации согласно предлагаемой Концепции происходит на всех уровнях, начиная с должностного лица, и не ограничивается только разделением на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. В противном случае предлагаемая идея кадровой политики в публичных органах будет невозможна к эффективному применению на практике.
Изучение предложений по работе любой из ветвей власти будет бессмысленно вне контекста всей предлагаемой Концепции, т.к. приведет к ошибочному пониманию. Предложения по реформированию ветвей власти не вписываются в ту идею государственного управления, которую сегодня называют демократией. Предлагаемая Концепция основана на народовластии (демократии), но подход к этому понятию в ней фундаментально другой.
Государство и религия
Использование религиозных убеждений в государственном управлении запрещено. Каждая религия, не противопоставляющая свои ценности целями и принципам государственного управления, находится под защитой государства.
Когда возникает коллизия (противоречие) между религиозными убеждениями человека и требованиями качественных нормативных правовых актов, возможны сбои под давлением человеческого фактора корректной работы государственной машины. Поэтому чиновникам, включая чиновников, принимающих законы, и судьям запрещено руководствоваться религиозными убеждениями при исполнении своих должностных обязанностей в каждом случае возникновения коллизии.
О кризисе государственной власти
Марксистское учение об общественно-экономических формациях рассматривается как ошибочное для целей практического применения. Концепция по-иному подходит к определению общественно-экономических формаций.
В эпоху феодализма значительная часть населения была неграмотной, и поэтому главным инструментом государственного управления был религиозный культ, обеспечивающий управление населением через религиозные убеждения. Роль государственных управленческих решений, оформленных нормативно-правовыми актами, была минимальна среди большинства населения, не умеющего даже читать. Чем больше религиозный культ вырабатывал в населении религиозного фанатизма, тем более управляемым было население высшей элитой государства.
Когда общественно-экономическая формация, основу государственного управления в которой составлял религиозный фанатизм, исторически изжила себя, ей на смену пришел капитализм. В тех государствах, где переход к капиталистической системе произошел раньше, уровень качества жизни населения оказался значительно выше, чем в тех государствах, в которых сохранили феодальные методы государственного управления. Феодальными методами государственного управления согласно предлагаемой классификации являются социализм, коммунизм и фашизм (все они основаны на фанатичной вере в истинность своей концепции). В России культивируемая государством фанатичная вера во Христа была заменена фанатичной верой в марксизм-ленинизм. Попытка решить новые проблемы старыми методами закономерно породила ГУЛАГ и поражение СССР в «холодной войне» в 90-х годах прошлого века.
Основу капитализма составляет существенная роль нормативных правовых актов в государственном управлении, и способность подняться над действием этих актов высшей государственной элиты через негласный административный ресурс и концентрацию капитала в своих руках. Основу власти и успеха элиты в капиталистической системе составляет дилемма заключенного. В современных условиях дилемма заключенного в государственном управлении составляет основу мирового финансового кризиса, который мощно затрагивает большинство населения и почти не затрагивает элиту. Дилемма заключенного, без которой немыслим капитализм, препятствует развитию инновационной экономики во всем мире, которая совместно с принципиально другим подходом к государственному управлению должна стать основой новой общественно-экономической формации.
Согласно Концепции выход из мирового кризиса возможен только через смену общественно-экономической формации. Это влечет за собой принципиально другой взгляд на глобализацию. В Концепции изложена новая общественно-экономическая формация, которой еще не придумано название, и которая должна придти на смену капитализму.
О выходе из финансового кризиса России, который не сможет ограничиться только Россией
Под качественным нормативным правовым регулированием подразумевается обеспечение государством эффектов общественного блага и личных (собственных) интересов и запрет дилеммы заключенного.
Под эффектом общественного блага мы понимаем такое состояние нормативно правового регулирования в государстве, когда отдельные физические лица и хозяйствующие субъекты, руководствуясь достижением личных (собственных) интересов, направляются на достижение пользы для государства и всего общества.
Под эффектом личных (собственных) интересов мы понимаем такое состояние нормативно правового регулирования в государстве, когда отдельные физические лица и хозяйствующие субъекты, руководствуясь достижением личных (собственных) интересов, не приносят экономического или иного ущерба или пользы для государства и всего общества, а достигают в своей деятельности только и исключительно личных (собственных) интересов.
Под дилеммой заключенного в нашей Концепции мы понимаем такое состояние нормативно правового регулирования в государстве, когда отдельные физические лица и хозяйствующие субъекты, руководствуясь достижением личных (собственных) интересов, направляются на причинение экономического и иного ущерба государству и всему обществу.
Качественное нормативно-правовое регулирование выведет Россию из кризиса.
В Концепции проанализирована правовая основа дилеммы заключенного в Российской Федерации, нашедшая своей воплощение в основанных на Конституции РФ федеральных законах. Коротко дилемма заключенного звучит как «деньги правят миром». Поскольку высшая власть в капиталистической системе реально принадлежит тем, кто контролирует основной объем доходов с организаций-монополистов, то основу дилеммы заключенного составляет правовая регламентация руководства этими предприятиями. Существует два базовых варианта:
- Роль собственника выполняет государство, когда основные злоупотребления идут через чиновников;
- Роль собственника выполняет частник, когда основные злоупотребления идут через этого частника.
Иных вариантов капиталистическая модель не предусматривает, но оба эти варианта, также как любой передел собственности (приватизация или национализация), не приемлемы в предлагаемой Концепции.
Роль собственника, также как и роль наемного генерального директора или иного наемного руководителя организации-монополиста рассматривается как роль руководителя. Нормативно правовым регулированием устраняется только возможность возникновения дилеммы заключенного на этих предприятиях и обеспечивается проявление эффектов общественного блага и личных (собственных) интересов. В Концепции предлагаемая идея получила название «социально важный объект».
В государственных органах наиболее значительным частным случаем проявления дилеммы заключенного является латентная коррупция первого вида, которая также подлежит устранению.
Вышеуказанные предложения Концепции неизбежно влекут за собой фундаментальный пересмотр места в государстве научной деятельности, как основы инновационной экономики.
Данные предложения не смогут вписаться в общемировую картину, основанную на капиталистической общественно-экономической формации. Каждая новая общественно-экономическая формация, как показывает история, порождает свою международную систему по своему образу и подобию.