Часть 4. ДОПОЛНЕНИЯ

 

Концепция ЖКХ


           §1.Предложения по организации законодателем управления многоквартирными домами               

           §2. Юридическая фикция, как разновидность дестабилизирующего фактора

§3.Дестабилизирующие факторы в регламентации деятельности поставщиков коммунальных ресурсов

            §4. Дестабилизирующие факторы в регламентации сферы управления многоквартирными домами
          
            §5. Особенности работы российского парламента на примере ЖКХ                                        
                 
             Введение

 Состояние жилищно-коммунального хозяйства в России является частным наглядным примером . Основу управления многоквартирными домами составляют дестабилизирующие факторы Жилищного кодекса РФ, принятого Государственной Думой 22.12.2004 года, одобренного Советом Федерации 24.12.2004 года и подписанного Президентом РФ 29.12.2004 года. С 01.03.2005 года - начала действия Жилищного кодекса РФ и по сей день дестабилизирующие факторы не устранены из Жилищного кодекса РФ и, следовательно, они стабильно причиняют существенный ущерб большинству населения России. Эти факторы введены в законодательство умышлено, в рамках современной юридически не наказуемой технологии диверсионной деятельности против Российской Федерации, или имела место профессиональная некомпетентность разработчиков. Предлагаемая нами процедура экспертизы нормативных правовых актов, полагаем, такого бы не допустила.

Целью правового регулирования в предлагаемой нами Концепции ЖКХ является обеспечение государством оптимального сочетания цены и качества работ по содержанию жилых домов, управлению многоквартирными домами и коммунальных услуг. Под оптимальной ценой понимается минимальная себестоимость товаров (работ, услуг) при надлежащем качестве и при достойном вознаграждении работников хозяйствующего субъекта – социально важного объекта, поставляющего товары (работы, услуги). Максимальный и минимальный пределы достойного вознаграждения работников хозяйствующих субъектов, являющихся социально важными объектами, определяются нормативными правовыми актами органа местного самоуправления, а в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения - органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в условиях совершенной (чистой) или монополистической конкуренции вознаграждение работников зависит только от результатов деятельности таких хозяйствующих субъектов и решений их руководителей.

 Конституционной целью правового регулирования является обязанность государства обеспечить использование высоких технологий в Российской Федерации. Понятие высоких технологий должно определяться федеральным законом, а в более долгосрочной перспективе международным нормативным правовым актом, принятым в рамках предложенной нами Концепции Глобализации. Высокие технологии – это технологии, причиняющие меньший вред окружающей среде или не причиняющие такового, обеспечивающие более эффективное достижение цели существования юридического лица по производству (предоставлению, выполнению, оказанию) товаров, работ, услуг или цели существования публичного органа по представлению публичных (государственных) услуг.

Все нормы права Жилищного кодекса РФ, федеральных законов, регламентирующих деятельность поставщиков коммунальных ресурсов и т.д., которые не являются наиболее эффективным средством достижения целей государственного управления и подлежат устранению по предложенной нами процедуре экспертизы нормативных правовых актов.

На практике согласованное действие  некачественных государственных управленческих решений обеспечивает в широком ряде случаев низкое качество работ по содержанию жилых домов, услуг по управлению многоквартирными домами и коммунальных услуг при их высокой стоимости за счет латентной коррупционной составляющей  и непрофессиональных действий (бездействий) работников хозяйствующих субъектов.

 

§1. Предложения по организации законодателем управления многоквартирными домами

В Жилищный кодекс РФ вводятся положения о товариществе собственников помещений (ТСП), которое:

1) является юридическим лицом – некоммерческой организацией, осуществляющей управление только одним многоквартирным домом;

2) финансируется собственниками помещений в этом доме;

3) имеет только один специальный банковский счет, на который собственники помещений вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги и с которого производятся расходы на обслуживание и ремонт многоквартирного дома, поставку коммунальных ресурсов. Все движения по этому счету и все первичные бухгалтерские документы к нему может беспрепятственно посмотреть любой собственник помещений, как с использованием системы Интернет, так и на заверенных надлежащим образом управляющим ТСП бумажных носителях;

4) существование ТСП неразрывно связано с существованием многоквартирного дома;

5) ТСП является потребителем в соответствии с законом «О защите прав потребителей»;

6) управление ТСП осуществляется управляющим ТСП.

7) высшим органом управления ТСП является общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме, также ТСП может иметь в качестве коллегиального органа управления комитет собственников.

Функции управляющего ТСП фундаментально отличны от функций любых организаций, которые сегодня в соответствии с Жилищным кодексом РФ управляют многоквартирными домами.

У управляющего ТСП только две группы обязанностей:

1. Заключать договоры со специализированными организациями на обслуживание и ремонт многоквартирного дома, на поставку коммунальных ресурсов, разрабатывать сметы доходов и расходов ТСП, вести бухгалтерский учет, проводить общие собрания в многоквартирном доме;

2. Представлять на основании закона в досудебном разбирательстве и в суде интересы ТСП перед специализированными организациями и органами власти.

Заниматься иной деятельностью управляющему ТСП запрещено, т.к. всё остальное для ТСП делают специализированные организации по договорам.

Это сильно упрощает контроль за качеством поставляемых для ТСП товаров (работ, услуг). Если какая-то специализированная организация, работает в условиях совершенной (чистой) или монополистической конкуренции некачественно или по слишком высоким ценам, то ТСП вправе отказаться от ее услуг, а управляющий ТСП обязан взыскать в судебном порядке материальное возмещение за низкое качество товаров (работ, услуг).

Работники поставщиков коммунальных ресурсов и иных социально важных объектов по установленным процедурам по инициативе управляющего ТСП несут персональную ответственность в каждом случае, когда в рамках их должностных прав и обязанностей по их вине нарушаются права и законные интересы ТСП.

Все специализированные организации несут ответственность на основании закона «О защите прав потребителей», а управляющий ТСП материально заинтересован в профессиональном использовании этого закона во всех случаях, когда для этого есть основания. Управляющий ТСП перед собственниками помещений в многоквартирном доме тоже несет ответственность по закону «О защите прав потребителей». Отказаться от услуг управляющего ТСП и сменить его собственники могут в любое время. Если в результате совместных умышленных действий управляющего ТСП и специализированной организации ТСП причинен ущерб, то управляющий ТСП и эта специализированная организация обязаны будут его возместить.

Предлагаемые мероприятия обеспечат:

- рост качества товаров, работ, услуг, оказываемых (поставляемых, выполняемых) специализированными организациями и управляющим ТСП при одновременном снижении их стоимости;

- условия экономической нецелесообразности использования фирм-однодневок в ЖКХ, что сегодня является частным случаем проявления дилеммы заключенного.

Ответственность за проведение общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме, которые могут проводиться, в том числе, в электронной форме и в смешанной форме, и за достоверность принятых на них решений несет управляющий ТСП. Если по независимым от управляющего ТСП причинам решения на общем собрании не принимаются (отсутствие кворума и т.п.), в случаях, когда управляющий ТСП совершил все необходимые и достаточные действия для надлежащего проведения собрания, то управление ТСП происходит в соответствии с диспозитивными нормами Жилищного кодекса РФ.

Управляющий ТСП вправе иметь в управлении неограниченное количество ТСП, обеспечивая раздельный учет по каждому ТСП. Экономическая природа функций управляющего ТСП такова, что при увеличении количества обслуживаемых ТСП у управляющего ТСП будут снижаться издержки на управление по каждому обслуживаемому ТСП. Полная или, в зависимости от ситуации в населенном пункте, частичная монополизация рынка управления в ЖКХ способна дать экономически позитивный для большинства населения эффект. Во всех случаях, когда монополизация способна дать экономически позитивный эффект, в предлагаемой нами Концепции системы государственного управления органы местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) обязаны обеспечить использование института социально важного объекта. Одной из целей существования института социально важного объекта является недопущение злоупотреблений доминирующим положением на рынке хозяйствующего субъекта. Иным путем указанные злоупотребления устранить невозможно. Поэтому на основании государственных управленческих решений весь рынок ЖКХ в России делится между социально важными объектами таким образом, чтобы достигался наиболее позитивный эффект от монополизации. Раздел рынка ЖКХ между социально важными объектами не лишает собственников помещений в многоквартирном доме на общем собрании выбрать на функцию управляющего ТСП организацию или индивидуального предпринимателя, не являющихся социально важным объектом.

Вводится новое для российского законодательства правило ответственности ТСП: при недостаточности у ТСП денежных средств ТСП оказывается финансовая поддержка за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета.

Сегодня в российском законодательстве существует два основных правила ответственности юридических лиц, которые, по нашему мнению, не подходят под специфику управления многоквартирными домами в ЖКХ:

1. Юридическое лицо несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащие ему имуществом, но при этом члены, собственник или участники этого юридического лица не отвечают по его обязательствами, за исключением случаев, предусмотренных законом. При таком подходе можно постоянно создавать новые юридические лица, осуществляющие управление многоквартирным домом, списывая тем самым долги на банкротстве старых юридических лиц и набирая новые долги на новых юридических лицах. Здесь нарушается правило неразрывности связи между существованием ТСП и многоквартирным домом. Сегодня такая схема списания долгов на практике является неотъемлемой составляющей проводимой реформы ЖКХ.

2. Юридическое лицо несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащие ему имуществом, при недостаточности которого субсидиарную ответственность по долгам юридического лица несут его члены, участники или собственник. Если, например, у граждан нет денежных средств, чтобы содержать свой многоквартирный дом в безопасном для проживания состоянии, то привлечение их к субсидиарной ответственности не увеличит их личный заработок по месту работы, но только усугубит существующую проблему, что противоречит предлагаемым нами целям государственного управления.

Предлагаемая нами Концепция ЖКХ не допускает возможность, когда на практике одни собственники помещений фактически содержат в части расходов на жилое помещение и коммунальные услуги других собственников без своего прямо выраженного на это согласия. Для этого в ТСП в силу закона создается резервный фонд, в который в обязательном порядке должны вноситься взносы на случай возможных неплатежей части собственников помещений.

За счет средств резервного фонда компенсируются недостающие суммы из-за неплатежей или несвоевременных платежей собственников помещений на расчеты со специализированными организациями и управляющим ТСП. За просрочку оплаты собственнику помещений начисляется пени в размере ставки рефинансирования, но собственники помещений на общем собрании могут установить любой размер пени. Уплаченные суммы пени направляются в резервный фонд. Запрещается каким бы то ни было образом распоряжаться помещениями в многоквартирном доме без погашения задолженности перед ТСП, включая получение помещений по наследству. В последнем случае, принимая наследство, наследник обязан погасить задолженность наследодателя перед ТСП. В случае, если собственник, имеющий задолженность перед ТСП, решил сдать свои помещения в наем или аренду, то это разрешается при условии, что до погашения своей задолженности перед ТСП вся арендная плата и плата за наем идет не ему, а в ТСП. В случае смерти собственника и отсутствия наследников помещения переходят в общую собственность собственников помещений в этом доме. Отменяется исковая давность по долгам собственников перед ТСП. Собственники сами на общем собрании вправе определить порядок взыскания специализированной организацией задолженности с неплательщиков перед ТСП, т.е. они могут устанавливать сроки давности для взыскания, прощать долги или, наоборот, ужесточать работу с неплательщиками.

Финансовая поддержка за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета оказывается собственникам помещений на возвратной и беспроцентной основе в минимальном размере, обеспечивающем содержание многоквартирного дома в состоянии безопасном для проживания, в случае, если собственники сами не могут содержать свой дом в безопасном для проживания состоянии. Для того, чтобы погасить задолженность по финансовой поддержке, сначала должна быть погашена задолженность перед ТСП. Если задолженность по финансовой поддержке не погашена, то помещения продаются с публичных торгов и собственнику отдаются уплаченные за помещения денежные средства за вычетом погашения его долгов перед ТСП, за предоставленную финансовую поддержку и расходов на публичные торги. До дня проведения публичных торгов собственник вправе самостоятельно продать свои помещения. При продаже он в силу закона должен будет погасить свои долги перед ТСП и за предоставленную финансовую поддержку. Собственник помещения может отказаться от права собственности на свое помещение в пользу ТСП. С момента его отказа все его долги списываются и распределяются между другими собственниками помещений, а он остается проживать в своем помещении на условиях найма. Если все собственники помещений в многоквартирном доме отказались от права собственности на свои помещения, то все помещения многоквартирного дома переходят в муниципальную собственность, а граждане остаются проживать в помещения на условиях социального найма. Договоры найма и социального найма могут быть расторгнуты в порядке, который сегодня предусмотрен федеральным законом.

Возможность непосредственного управления домами по-прежнему остается в Жилищном кодексе РФ. Возможность управления товариществом собственников жилья, жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, управляющей организацией утрачивается.

 

§2. Юридическая фикция, как разновидность дестабилизирующего фактора

 Для организации эффективной работы по устранению дестабилизирующих факторов, необходимо всесторонне понимать внутреннюю природу юридической фикции.

Существуют объективные законы экономики, менеджмента, физиологии человеческого организма, естественных наук. Когда законодатель пытается изменить эти законы через нормативно-правовое регулирование, а не направить их действие в общественно-полезное русло, возникает объективная невозможность соблюдения Конституции РФ, закона и иного нормативно-правового акта, т.е. юридическая фикция, скрывающая собой допускаемые злоупотребления.

Для государства лучше, когда законы фактически разрабатываются и принимаются узкими специалистами, а не всем составом депутатов ГосДумы ФС РФ,  и единолично Президентом РФ, фактически выполняющими  функции в законотворческой процедуре. Это порождает злоупотребления и отсутствие персональной ответственности за низкое качество принимаемых законов.  В деятельности Государственной Думы ФС РФ, Совета Федерации ФС РФ и Президента РФ существование юридической фикции необходимо только для защиты, на проявлениях которой основана власть высшей государственной элиты в любом капиталистическом государстве, использующей негласный административный ресурс (ручное управление) в качестве главного инструмента государственного управления.

Не следует путать юридическую фикцию с правонарушением. В случае правонарушения имеет место нарушение норм права, исполнение которых возможно на практике. В случае юридической фикции соблюдение норм права в качестве неизбежного последствия будет иметь причинение ущерба для физических, юридических лиц, общества и государства. В случае правонарушения возникает причинение ущерба для физических, юридических лиц, общества или государства, а соблюдение норм права обеспечивает защиту прав и законных интересов физических, юридических лиц, общества или достижение целей существования государства. Несоблюдение юридической фикции, т.е. положений нормативного правового акта (Конституции РФ, закона и т.д.) лучше для общества и государства, чем её соблюдение.

Юридической фикцией является власть народа через свободные выборы, закрепленная, в частности, в статье 3 Конституции РФ. На практике для среднего гражданина РФ важно, чтобы государство наиболее эффективным образом обеспечивало то, что в нашей Концепции Конституции РФ называется целями государственного управления или целями существования государства. Государство должно обеспечивать благоприятную окружающую среду для человека, достойный уровень жизни населения, внедрение лучших инновационных технологий при одновременном отказе от устаревших технологий и т.п. Свыше 90% значимости для достижения целей существования государства приходится на решения, оформленные нормативными правовыми актами (Конституцией РФ, законами и т.д.).

Власть народа – это способность населения России влиять на качество государственных управленческих решений. Это подразумевает наличие в законодательстве четких критериев оценки качества государственных управленческих решений и механизмов влияния населения на каждое такое решение. С точки зрения практического применения не существует другой власти народа.

Ключевое значение при принятии государственных управленческих решений имеет узкий круг лиц, в руках которых сконцентрирован основной объем капитала в государстве. Идущий сегодня в мире процесс Глобализации, основанный на модели классической демократии, имеет своей целью концентрацию основного объема капитала в мире в одних руках. Основу теневых структур управления государством и формируемой на их основе международной элиты составляет дилемма заключенного.

Поэтому власть народа в том виде, в котором она закреплена в Конституции РФ влечет за собой экономически необоснованные для блага народа и России расходы бюджета и денежных средств, полученных элитой. На выборах всегда победит тот кандидат в Президенты РФ или в Государственную Думу ФС РФ, которого системно поддержит негласный административный ресурс ради сохранения или захвата основного объема доходов через в российской экономике. Негласный административный ресурс на практике никогда не предоставит равные возможности, как это предусмотрено Конституцией РФ, всем желающим для участия в выборах. Отказ высшей элиты от  административного ресурса неизбежно повлечет за собой отказ от капиталистической модели экономики или модели классической демократии с её выборами.

 Согласно предлагаемой нами Концепции единственно разумной целью государственного управления в вопросах кадровой политики является обеспечение замещения государственных должностей, наиболее квалифицированными специалистами из всех кандидатов на соответствующую должность. Объем полномочий на занимаемой должности должен соответствовать психофизиологическим возможностям человеческого организма, т.е. не должно возникать юридических фикций и в то же время необоснованного разумной необходимостью раздувания штата. За каждое разработанное и принятое государственное управленческое решение должна быть персональная ответственность лица (лиц), его лично разработавшего и принявшего.

В предвыборной борьбе кандидаты рассматриваются политтехнологами как товар, который нужно презентовать электорату. Приоритетно от грамотности и профессионализма политтехнологии, объема фактически вложенных ресурсов в свою политтехнологию и в противодействие политтехнологии оппонентов, а не от личных качеств кандидата или его действительных намерений зависит делаемый электоратом выбор.В современном мире для того же самого используются предвыборные политтехнологии. Современному захватчику, стремящемуся к лидерству в процессе глобализации, достаточно получить контроль  через негласный административный ресурс, чтобы постепенно отжать основной объем ресурсов под себя.

Явление юридической фикции существует в международном праве, в конституционном праве и в основанном на них внутригосударственном праве. Предназначение юридической фикции с точки зрения практического применения везде одинаково. В законодательстве о градостроительной деятельности в РФ юридическая фикция находит своё выражение, например, в публичных слушаниях. В сфере строительства, реконструкции и ремонта автодорог в РФ юридическая фикция способна проявляться через заключение государственных контрактов на аукционах в электронной форме. В российском ЖКХ на юридической фикции основано управление многоквартирными домами, что неизбежно влечет масштабное причинение ущерба большинству населения страны. Во всех вышеописанных произвольно выбранных случаях на масштабном причинении ущерба населению удается извлечь прибыль узкому кругу лиц. В таких созданных законодателем условиях в России уровень жизни и благосостояние большинства населения будут падать и дальше вне зависимости от выбираемых личностей, депутатов – членов парламентских партий.

§3. Дестабилизирующие факторы в регламентации деятельности поставщиков коммунальных ресурсов

В соответствии с частью 4 статьи 154 Жилищного кодекса РФ коммунальные услуги включают в себя холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление.

Общая типовая технология латентной коррупции в организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод описана нами в Главе 4, части 2 Концепции системы государственного управления.

Общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг для вышеуказанных организаций установлены Федеральным законом 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». В случаях, предусмотренных ч.4-6 ст.8 Федерального закона N 223-ФЗ, при осуществлении вышеуказанными организациями закупок для собственных нужд применяются положения Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В случае, предусмотренном частью 2.1. статьи 1 Федерального закона N 223-ФЗ, из под сферы действия этого закона выводятся те из вышеуказанных организаций, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности не превышает пятьдесят процентов, а также их дочерние хозяйственные общества и дочерние хозяйственные общества последних. В случае, предусмотренном частью 2.1. статьи 1 Федерального закона N 223-ФЗ, заключение договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для собственных нужд организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод могут осуществляться без проведения торгов.

Обязательным неформальным условием заключения договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для собственных нужд поставщиков коммунальных ресурсов на практике является передача части перечисленных за поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги денежных средств в форме «отката» лицам, контролирующим организацию-заказчика. Размеры таких «откатов» закладываются в цены соответствующих договоров, расходы по которым включаются в себестоимость продукции поставщиков коммунальных услуг и, соответственно, в тарифы, на основании которых рассчитывается квартплата. Правовое поле модели классической демократии не позволяет доказать наличие этого явления в хозяйственной деятельности, что свидетельствует о низком качестве этого правового поля, а не об отсутствии описываемого нами явления (дилеммы заключенного) на практике.

Для включения коррупционной составляющей в квартплату нужно, чтобы на всех конкурсах и аукционах, предметом которых является заключение договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для собственных нужд поставщиков коммунальных ресурсов выигрывали дружественные организации, с которыми можно работать на доверии, т.е. на латентной коррупции. При отсутствии института социально важного объекта заключение договоров с дружественными организациями является единственно возможным и логичным последствием на практике существующего сегодня нормативно правового регулирования вне зависимости от того, заключаются ли соответствующие договора на торгах или нет.

Устранить коррупцию в описываемом случае можно, через обеспеченный гражданским и трудовым законодательством персональный контроль деятельности физических лиц. Без эффективного персонального контроля, обеспеченного гражданским и трудовым законодательством, запрет коррупции Уголовным кодексом РФ по общему правилу не даст каких-либо практических результатов.

Для этого контроля необходимо разработать институт социально важного объекта. Институт социально важного объекта должен применяться:

- к организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод;

- к организациям, поставляющим товары, выполняющим работы, оказывающим услуги для собственных нужд поставщиков коммунальных ресурсов в условиях, когда рыночная конкуренция хозяйствующих субъектов за заключение соответствующего договора не обеспечивает эффективное достижение цели нормативно-правового регулирования.

Например, одна из типовых схем, предоставляющая преимущества дружественным организациям при размещении заказов на производство работ, т.е. на практике обеспечивающая коррупцию, выглядит следующим образом. Теоретически выиграть торги на право заключения договора на выполнение работ для нужд поставщика коммунальных ресурсов может как дружественная, так и недружественная организация, которая юридически правильно оформила заявку и предложила лучшие условия или цену. Победитель торгов обязан заключить контракт (договор) на условиях, разработанных и предложенных заказчиком. Руководство любой организации, намеренной заключить договор (контракт), на практике всегда стремится к извлечению прибыли при разумном риске. Если существует недопустимо высокий риск получения убытков в результате исполнения заключаемого по результатам торгов контракта (договора), то организация – потенциальный подрядчик, действуя разумно, не будет принимать участия в торгах, или, если договор (контракт) уже заключен, во избежание убытков подрядчик пойдет на расторжение по соглашению сторон контракта (договора).

С точки зрения Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», и Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» данная типовая схема является юридически безупречной. Данная типовая схема под воздействием человеческого фактора может давать на практике сбои, но при грамотном юридическом сопровождении она способна дать стопроцентную эффективность успешной латентной коррупционной деятельности, которая будет гарантировано юридически не наказуемой на практике, несмотря на её запрет Уголовным кодексом РФ. Описанная схема является далеко не единственной юридической технологией в хозяйственной деятельности поставщиков коммунальных ресурсов.

Эффективному достижению цели правового регулирования (государственного управления) по обязанности государства обеспечить оптимальное сочетание цены и качества коммунальных услуг в ЖКХ может препятствовать использование неэффективных технологий поставщиками коммунальных ресурсов и концепций развития и функционирования отраслей экономики в Российской Федерации.

Федеральный закон от 26.03.2003 №35-ФЗ «Об электроэнергетике», согласно предлагаемой Концепции, должен рассматриваться как средство достижения вышеуказанной цели государственного управления (правового регулирования) через предложенную нами процедуру экспертизы нормативных правовых актов. Например, до реформирования электроэнергетики организация – естественная монополия в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ «О естественных монополиях» осуществляла деятельность в сфере услуг по передаче электрической и тепловой энергии. После реформирования электроэнергетики эта единая естественная монополия была разделена на две самостоятельные организации – естественные монополии, одна из которых оказывает услуги по передаче электрической энергии, а другая услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. Соответствующие изменения были внесены в пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ «О естественных монополиях». С 1 ноября 2003 года начала функционировать модель оптового рынка электроэнергии в Российской Федерации. В этой модели предпринята попытка использовать конкуренцию на этом рынке.

Если сформулирована цель государственного управления, то чиновник обязан использовать самое эффективное средство её достижения. Ни митинги, ни журналисты, проплаченные или не проплаченные кем-либо, не способны оказать влияние на принимаемые чиновником решения. Процедур экспертизы нормативных правовых актов, установления фактов профессиональной некомпетентности, наличие единых информационных баз и Правил карьерного роста и спуска вниз по карьерной лестнице за непрофессионализм исчерпывающе достаточно для оказания влияния на принимаемые чиновником решения. Граждане на митинге для целей учета их мнения чиновниками могут не согласиться только с самой целью государственного управления, а не с выбором наиболее эффективного средства её достижения. государственного управления является обеспечение качественного теплоснабжения в ЖКХ при минимально возможном размере платы населения за эту коммунальную услугу.

Изменение в соответствии с предлагаемой Концепцией системы  нормативного правового регулирования деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, приведет к значительному снижению стоимости коммунальных услуг в ЖКХ при повышении их качества. Концепции по нормативно правовому регулированию сфер производства и поставки каждого коммунального ресурса целесообразно рассматривать по отдельности.

 

§4. Дестабилизирующие факторы в регламентации сферы управления многоквартирными домами

Юридическая фикция (дестабилизирующий фактор) проявляется в вопросах управления многоквартирными домами следующим образом. По замыслу законодателя общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме является органом управления многоквартирным домом (часть 1 статьи 44 Жилищного кодекса РФ). По общему правилу на практике не происходит управления многоквартирными домами общими собраниями, за редкими единичными исключениями. Все основные сегменты рынка управления многоквартирными домами на практике были разделены между организациями, осуществляющими управление многоквартирными домами, вопреки строгому соблюдению норм Жилищного кодекса РФ. Но такой раздел менее деструктивен, чем соблюдение существующих норм Жилищного кодекса РФ, регламентирующих управление многоквартирными домами через общие собрания.

В подтверждение вышеизложенного опишем далеко не исчерпывающий ряд злоупотреблений, основой для которых послужила реформа ЖКХ, оформленная нормами Жилищного кодекса РФ.

Сразу после вступления Жилищного кодекса РФ от 29.12.2004 N 188-ФЗ в силу 1 марта 2005 года в ЖКХ начался хаос, когда конкурирующие управляющие организации начали одновременно за один и тот же период выставлять платежные документы населению, т.е. граждане начали получать двойные платежки. Данная проблема была решена через негласный административный ресурс, когда правоохранительные органы признавали правильными те платежные документы, которые выставлялись Расчетными Центрами, собственниками которых было государство или муниципальное образование. Под Расчетными Центрами мы понимаем организации, которые до 1 марта 2005 года и после вступления Жилищного кодекса РФ от 29.12.2004 N 188-ФЗ в силу в централизованном порядке осуществляли функции по начислению и сбору платы за жилые и нежилые помещения, коммунальные и прочие услуги и ресурсы для организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами. В Воронеже, например, функцию Расчетного Центра осуществляло МУП «МИВЦ». Впоследствии вокруг Расчетных Центров, в том числе созданных после 1 марта 2005 года частными лицами, произошел передел всего рынка управления многоквартирными домами в ЖКХ. Соответствующие сегменты поделены между группами дружественных организаций, которые включают в себя Расчетный Центр, управляющие организации, которые периодически меняются из-за образования долгов, организации, специализирующиеся на вывозе ТБО, аварийной службе и т.д. Данная группа организаций способна действовать согласованно для недопущения на обслуживаемый ею сегмент рынка ЖКХ конкурентов. В существующем в России правовом поле невозможно надлежащим образом выявить и эффективно пресечь вышеописанное явление круговой поруки в ЖКХ.

В редких случаях, когда документы по общим собраниям не были сфальсифицированы, в судебном порядке организациям, избранным собственниками помещений на управление многоквартирным домом, удавалось отстоять свои права. Путь соблюдения норм Жилищного кодекса РФ на практике столкнулся с большим количеством экономических трудностей, и поэтому успехи на этом пути следует рассматривать как исключение, которое занимает незначительный сегмент от всего рынка. Первая трудность порождается спецификой правовой регламентации Жилищным кодексом РФ процедуры проведения общих собраний собственниками помещений. Например, практика показала, что при проведении общего собрания с относительно большим количеством участников необходимо наличие лица, которое ведет реестр лиц, имеющих право голоса на общем собрании, а также лица, ответственного за проведение общего собрания. В качестве примеров можно посмотреть соответствующие положения федеральных законов «Об акционерных обществах» №208-ФЗ, «О несостоятельности (банкротстве)» №127-ФЗ и основанную на них правоприменительную практику. В Жилищном кодексе РФ вышеуказанные вопросы не регламентированы. Каждый юрист, который сталкивался на практике с проведением общих собраний, понимает неизбежность единственно возможных последствий не регламентации этих моментов законодателем, или, другими словами, последствий юридического приема, использованного законодателем при регламентации процедуры проведения общих собраний в многоквартирных домах.

Ненадлежащая правовая регламентация процедуры проведения общего собрания в многоквартирном доме в контексте всей идеи реформы ЖКХ, с точки зрения её практического применения, обеспечила наибольшую экономическую целесообразность решения об использовании негласного административного ресурса при вхождении на рынок, а не строгое соблюдение норм закона.

Например, управляющая организация в период раздела рынка управления многоквартирными домами в ЖКХ заключила договор с производителем на покупку лифта. На следующий день после установки лифта в многоквартирный дом происходит смена управляющей организации. Поскольку для управляющей организации единственным источником финансирования и дохода является плата собственников помещений, то после её смены она обязана в месячный срок подать заявление на банкротство в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 9 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Деньги за лифт в рамках заключенного договора производитель лифтов будет взыскивать с управляющей организации, с которой у него заключен договор и которая находится в процедуре банкротства, т.е. на практике он этих денег от управляющей организации не увидит. Собственники помещений в многоквартирном доме в этом случае являются потребителями и на них распространяются положения Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей». Договорных отношений между ними и поставщиком лифта нет. Состав собственников в многоквартирном доме не постоянный, т.к. квартиры периодически продаются по договорам купли-продажи и собственники, соответственно, меняются. Новая управляющая организация не несет ответственности по долгам старой управляющей организации. Дословное соблюдение закона порождает хаос в хозяйственных отношениях, чего не должно быть в качественном правовом поле, когда без личных связей в ЖКХ нельзя никому работать в условиях нормального предпринимательского риска. Когда гарантом хозяйственной деятельности организаций являются приоритетно личные отношения их руководства, а не нормы закона, как это должно быть при организации государством эффективной хозяйственной деятельности, неизбежны латентно коррупционные злоупотребления, но это лучше чем порожденный низким качеством законодательства хаос. На устранение данного дефекта, применительно к капитальному ремонту, направлены положения Федерального закона от 25.12.2012 N 271-ФЗ, которые после передела рынка управления многоквартирными домами в ЖКХ в общем контексте всего правового поля Жилищного кодекса РФ по нашему мнению неспособны принести пользы населению.

На начальном этапе реформы ЖКХ был нанесен недобросовестными управляющими организациями сильный ущерб поставщикам коммунальных ресурсов, когда управляющие организации не платили поставщикам за поставленные коммунальные ресурсы, одновременно собирая необходимые денежные средства в составе квартплаты с собственников помещений многоквартирных домов. Впоследствии собранные с собственников помещений на коммунальные услуги платежи по документам тратились недобросовестной управляющей организацией на аварийное обслуживание по договорам с дружественными организациями по завышенным расценкам или просто аварийным обслуживанием занималась фирма-однодневка, которая потом внезапно исчезала, обналичив деньги в интересах соответствующих физических лиц. Поставщики коммунальных ресурсов были вынуждены прибегнуть к защите своих коммерческих интересов через использование негласного административного ресурса, если эти интересы нельзя эффективно защитить в правовом поле. При использовании негласного административного ресурса гарантом недопущения соответствующих злоупотреблений являются личные отношения, а не нормы закона (Жилищного кодекса РФ). Для этого на практике управлять основным сегментом рынка управления многоквартирными домами в ЖКХ должны те организации, руководству которых поставщики коммунальных ресурсов доверяют. Впоследствии Федеральным законом от 04.06.2011 N 123-ФЗ указанные интересы поставщиков коммунальных ресурсов были защищены. Поставщики коммунальных ресурсов получили право собирать плату за поставленные коммунальные ресурсы непосредственно с собственников помещений многоквартирных домов.

Кроме вышеописанных сложностей в проводимой реформе ЖКХ на этапе передела рынка был вопрос о том, что делать с многоквартирными домами, в которых проживают наименее обеспеченные слои населения, которые потребляют коммунальные ресурсы, но в полном объеме их не оплачивают. Такие дома являются экономически убыточными для любой управляющей организации, но не осуществлять управление ими и отключить их от коммунальных ресурсов будет неправильно как по политическим, так и по человеческим мотивам. Данные дома отдали в нагрузку тем управляющим организациям, которые получили наибольший сегмент рынка ЖКХ при переделе, но такое решение также противоречило федеральному закону (Жилищному кодексу РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 39 Жилищного кодекса РФ собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме, т.е. они обязаны содержать только свой дом.

Например, сто многоквартирных домов управляются одной управляющей организацией. Единственным источником ее доходов является плата собственников помещений в многоквартирных домах по строке «ремонт и содержание жилья». Собственники помещений девяноста девяти домов своевременно и в полном объеме вносят плату за жилые помещения и коммунальные услуги, а значительная часть собственников помещений в одном доме являются систематическими неплательщиками. В случае, если управляющая организация не будет своевременно и в полном объеме рассчитываться с поставщиками коммунальных ресурсов, то у неё возникнет обязанность подать заявление должника на банкротство или на банкротство управляющей организации в установленном федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» порядке подадут поставщики коммунальных ресурсов. Чтобы этого не случилось, единственное, что может в этом случае сделать управляющая организация, – взять часть денежных средств, уплаченных собственниками помещений всех девяноста девяти домов за жилые помещения, и перечислить их поставщикам коммунальных ресурсов за систематических неплательщиков одного дома. Получается, что за систематических неплательщиков фактически платят не только собственники помещений, проживающие с ними в одном многоквартирном доме, но и собственники помещений других многоквартирных домов.

Рассмотрим одну из главных технологий передела рынка управления многоквартирными домами в ЖКХ. Необходимость данной технологии была вызвана массовой в общероссийском масштабе недобросовестностью управляющих организаций в отношениях с поставщиками коммунальных ресурсов, которая вспыхнула после 1 марта 2005 года (момента вступления Жилищного кодекса РФ от 29.12.2004 N 188-ФЗ в силу). Данная проблема стала представлять реальную угрозу для государственной безопасности, и она была решена принятием Федерального закона от 29.12.2006 N 251-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и статью 18 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» следующим образом.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» в редакции федерального закона от 29.12.2006 N 251-ФЗ: «Орган местного самоуправления в соответствии с положениями статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации проводит до 1 мая 2008 года открытый конкурс по выбору управляющей организации, если собственниками помещений в многоквартирном доме до 1 января 2007 года не выбран способ управления многоквартирным домом или принятое такими собственниками решение о выборе способа управления многоквартирным домом не было реализовано. Субъекты Российской Федерации вправе установить сроки начала и окончания проведения указанных конкурсов для всех или отдельных муниципальных образований при условии их проведения не позднее 1 мая 2008 года».

Практика применения Жилищного кодекса РФ к тому времени уже показала фиктивность общих собраний в более чем 90% случаев и ключевую роль Расчетных Центров при смене управляющих организаций в многоквартирных домах, где не получается юридически безупречно провести общее собрание. Проведенные конкурсы в соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ осуществили передел рынка ЖКХ в пользу тех управленцев, личные отношения с которыми можно было использовать в качестве гарантии для надлежащего учета коммерческих интересов поставщиков коммунальных ресурсов. Вопросы назначения таких управленцев в ЖКХ решались исключительно в рамках круговой поруки, основанной на латентной коррупции. Данное использование негласного административного ресурса при разделе рынка ЖКХ юридически выглядело следующим образом.

Возьмем, например, самый типичный случай. В результате грубых нарушений законодательства не все претенденты были допущены до участия в конкурсе, и поэтому на конкурсе победили только заранее определенные лица. Через месяц или, может быть, через какое-то другое время, после проведения этого конкурса орган местного самоуправления утратил право проводить такие конкурсы в дальнейшем. Срок проведения конкурса - до 1 мая 2008 года, если субъект Российской Федерации не сократил срок проведения конкурса до более ранней даты. На практике орган местного самоуправления имел возможность по процессуальным и иным законным причинам затянуть проведение следующего конкурса, чтобы не успеть до 1 мая 2008 года или иной даты утраты своих полномочий по проведению конкурса, если на прошедшем конкурсе соответствующий сегмент рынка ЖКХ уже был отдан в руки нужных людей.

Допустим, что претендент, не допущенный до участия в конкурсе, обжаловал действия органа местного самоуправления в арбитражный суд. Дальше возможны два варианта решений арбитражного суда: об удовлетворении иска или об отказе в удовлетворении иска, которые в обоих случаях не будут иметь для истца практической ценности без учета откатных схем. Признание результатов конкурса недействительными не повлекут на практике проведение нового конкурса, т.к. после 1 мая 2008 года или на основании решения субъекта Российской Федерации после более ранней даты в силу федерального закона у органа местного самоуправления уже не будет необходимых для этого полномочий. Если иск удовлетворен, то необходимо обратить внимание, что в соответствующих многоквартирных домах из-за действия дестабилизирующего фактора невозможно по экономическим и организационным причинам надлежащим образом провести общие собрания собственников помещений для выбора других управляющих организаций. Значит, при наличии решения суда, которым результаты конкурса были признаны недействительными, управление соответствующими домами будет и дальше в любом случае осуществлять победитель конкурса. Истец гарантированно не получит никакой экономической пользы от удовлетворения своего иска, но у него будут судебные расходы и личные испорченные отношения с лицами, фактически стоящими за организацией конкурса и допущенными на конкурсе нарушениями.

Если иск не удовлетворен, то, возможно, причиной для этого является следующее. До судебного заседания победитель открытого конкурса предложит истцу отказаться от иска или проиграть дело в суде по причине некомпетентных действий представителя истца на том основании, что за свои действия в суде истец получит неформальное денежное вознаграждение в разумных пределах. Если истец отказывается принимать такое предложение, то вся его борьба в суде в таком случае будет экономически убыточна. Наиболее экономически разумным решением будет принятие отката за проигрыш в арбитражном суде или за отказ от иска.

В свою очередь победители конкурса за победу на конкурсе, за победу в арбитражном суде и т.п. компенсируют соответствующие коррупционные расходы за счет платежей населения за жилые помещения. Возможно, что управляющая организация не заплатит налоги, т.к. фирмы-однодневки растащат соответствующие денежные средства по договорам на аварийное обслуживание, чтобы впоследствии их обналичить для компенсации коррупционных расходов. За неуплату налогов управляющая организация уйдет в банкротство, а ей на смену придет другая управляющая организация на основании сфальсифицированного протокола общего собрания. На основании такого протокола общего собрания Расчетный Центр выставит платежи населению. Принятие такого протокола Расчетным Центром возможно только от дружественной управляющей организации, если организация не дружественная, то никаких платежей на законных основаниях Расчетный Центр не выставит. Две «своих» управляющих организации – одна банкрот, другая новая, договорятся об оперативной передачи всей необходимой для управления соответствующими многоквартирными домами документации и о перезаключении договоров, чтобы нужные организации не пострадали.

Правоохранительные органы не в силах в существующем правовом поле бороться с описанной нами коррупцией, потому что эффективная борьба с этим видом преступности способна остановить управление большинством многоквартирных домов в ЖКХ. Многоквартирные дома благодаря юридической фикции управляются с использованием латентной коррупции и фальсификаций или не управляются вообще. Силовики не возьмут на себя ответственности за последствия такой борьбы с преступностью в регионе, в результате которой пострадает большинство населения. При этом из-за уголовных дел на практике могут меняться управляющие организации с сохранением в законодательстве дестабилизирующих факторов, а значит и всех порождаемых ими злоупотреблений. Следует обратить внимание, что дестабилизирующие факторы способны порождать конкуренцию на практике в коррупционном поле, т.е.  в отличие от потенциально возможной конкуренции через эффекты общественного блага и личных (собственных) интересов. В каком поле будет конкурентная борьба – это выбор законодателя. Вышеописанная технология передела рынка ЖКХ является юридически недоказуемым в правовом поле. Юридическая недоказуемость – это дефект правового поля.

Законность заключения договоров управления многоквартирными домами без проведения открытого конкурса в соответствии с частью 8 статьи 161 Жилищного кодекса РФ, если указанный конкурс в соответствии с законодательством признан несостоявшимся, что юридически по последствиям теоретически отлично от установленной судом недействительности результатов состоявшегося конкурса, на практике обеспечивалась полностью аналогичными, описанными нами  способами, основанными на экономической нецелесообразности обжалования законности заключения таких договоров кем бы то ни было

§5. Особенности работы российского парламента на примере ЖКХ

Рассмотрим историю реформы ЖКХ, которая началась с принятия Жилищного кодекса РФ от 29.12.2004 N 188-ФЗ. Первый шаг законодателя, которым юридически являются большинство в Государственной Думе ФС РФ, большинство в Совете Федерации ФС РФ , вызвал в ЖКХ хаос, которым фактически был причинен ущерб Российской Федерации и большинству населения страны. В стране, против начала реформы ЖКХ были митинги, в том числе, организованные парламентским меньшинством. На этих митингах была критика разработанной реформы ЖКХ, но не было конкретных предложений, пригодных для эффективной организации управления в ЖКХ.

Никакой пользы для России от этих митингов не было. Согласно идей любой модели классической демократии митинг должен приносить пользу для России, а не являться на практике одним из орудий колониального захвата. Организаторы митингов подняли свой публичный рейтинг, т.е. получили личную выгоду. Митинги увеличили уровень социального напряжения в стране, т.е. это плюс для иностранных спецслужб, в задачи которых входит увеличение социального напряжения в потенциальной колонии. Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 N 188-ФЗ ввиду своего низкого качества тоже вызвал рост социального напряжения, что дает основания рассматривать его как умышленную  диверсию, или как проявление профессиональной некомпетентности лиц, его фактически разработавших и принявших.

В данный исторический момент реформа ЖКХ была необходима, т.к. Жилищный кодекс РСФСР, утв. ВС РСФСР 24.06.1983, менее пригоден для надлежащего управления жилищным фондом, чем ныне действующий Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 N 188-ФЗ с учетом изменений, последнее из которых было внесено федеральным законом от 25.12.2012 .

Первый этап реформы ЖКХ, который закончился принятием Федерального закона от 29.12.2006 N 251-ФЗ, породил дилемму , в результате которой выгоду получил узкий круг лиц за счет причинения ущерба большинству населения страны и поставщикам коммунальных ресурсов. Этот узкий круг лиц выбирался не волей случая, а решениями, принимаемыми на нижнем уровне через цепочку неформальных команд сверху в Расчетных Центрах, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Второй этап реформы ЖКХ, который начался с принятия Федерального закона от 29.12.2006 N 251-ФЗ, незначительно видоизменил проявление. Основной коррупционный доход здесь сконцентрировался вокруг ручного передела рынка ЖКХ через конкурсы, результаты которых на практике невозможно было изменить через любые судебные решения. Это было сделано под неформальным давлением - лобби поставщиков коммунальных ресурсов, которым надо было выживать на рынке, т.е. сделано якобы ради устранения существовавших в ЖКХ на тот момент проблем. Возможно, что второй этап реформы ЖКХ представляет по своей экономической сути бизнес, когда физические лица, фактически выполняющие функции законодателя, улучшают своё материальное благополучие за счет причинения ущерба России и большинству её населения. Качественное правотворчество невыгодно, потому что с него не получается  дохода. Возможно, что создатели Федерального закона от 29.12.2006 N 251-ФЗ заведомо понимали, как латентно-коррупционный доход возникнет в правоприменительной практике, и были к этому заранее готовы.